烟台市人民政府

驳回行政复议申请决定书

烟政复驳字〔2019〕112号

申请人：孙某某，男，1963年9月16日出生。

委托代理人：尹某，北京市盈科律师事务所律师。

被申请人：烟台市人民政府。

法定代表人：吴xx ，市长。

第三人：xx市某有限公司。

法定代表人：王某，总经理。

申请人不服被申请人作出的招政土〔2019〕28号《关于将国有建设用地使用权出让给xx市某有限公司使用的批复》，请求撤销，于2019年6月27日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销招政土〔2019〕28号《关于将国有建设用地使用权出让给xx市某有限公司使用的批复》。

申请人称：申请人系山东省xx市泉山街道办事处村民，在该村依法享有宅基地及合法建造的房屋。现因第三人建设汤泉世家二期项目，申请人房屋面临拆迁。第三人作为开发建设单位，被申请人于2019年4月28日对其作出国有建设用地使用权出让的批复，共计批准78022平方米建设用地。申请人认为该批复违反法律规定，严重侵犯了申请人的合法权益，依法请求予以撤销，理由如下：

被申请人作出国有建设用地使用权出让批复缺少法律法规必备要件。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”招标出让国有土地使用权，由市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，其次出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。最后挂牌出让国有建设用地使用权，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人。第五条“国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划地进行。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布。”第七条“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。”第八条“出让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土地有形市场或者指定的场所、媒介发布招标、拍卖或者挂牌公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂牌的时间、地点。”根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第6．1规定：市、县国土资源管理部门应当会同城市规划管理等有关部门，依据国有土地使用权出让计划、城市规划等，编制国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案。6．2规定：国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案应按规定报市、县人民政府批准。因此，在招标出让中土地主管部门要根据出让土地的具体情况编制招标文件，并实施投标的登记，投标人在登记时必须缴纳投标保证金，并提交营业执照的副本，法定代表人证明等文件。投标人在按照招标文件的要求编制标书后，在规定的时间内将标书密封投入指定标箱。经由专家组成的评标委员会按照评标标准对企业提交的投标文件进行评审后，在规定的时间地点开标。在中标人确定后，招标人应向中标人发出《中标通知书》，中标人则在《中标通知书》约定的时间，按照招标文件与土地管理部门签订《国有土地使用权出让合同》。公开招标的投标单位不能少于三家，如果少于三家则招标人应当停止开标。国有建设用地使用权出让必须依据法律法规，经过招标拍卖挂牌法律程序，出让人应编制国有建设用地使用权出让年度计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布；应当发布招标公告、发布拍卖公告、编制招标拍卖挂牌出让文件；并且招标拍卖挂牌出让方案应按规定报市、县人民政府批准。被申请人在缺少以上一系列法律要件前提下，作出招政土〔2019〕28号国有建设用地使用权出让批复程序严重违法。

被申请人作出国有建设用地使用权出让批复违反净地出让标准，该批复实体违法。根据《国土资源部关于认真贯彻＜国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见＞进一步加强土地供应调控的通知》（国土资发〔2007〕236号）规定：“成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按‘净地’分块供应”。《国土资源部 住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设用地管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）规定：“不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷。”国土资源部2012年6月发布新修订的《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”国土资源部有关负责人在发布该办法的答记者问中明确，国有土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。据此，出让的国有土地使用权是否属于净地，在目前法律未作进一步界定前，参照上述《闲置土地处置办法》第二十一条的规定进行认定是比较适宜的。根据闲置土地处置办法》第二十一条的规定，净地标准的认定应从两个方面进行判断，一是从拟出让土地的法律关系来看，应当法律关系清晰，权利清楚，安置补偿已经落实，不存在法律纠纷。本案中申请人的房屋仍矗立在迎宾路以北、九州路以西的规划范围内，该房屋所在地块权属仍为申请人所有，且申请人未得到安置补偿，因此被申请人违反“净地”出让规则，即未确定出让地块的权利法律关系，未对出让土地上的权利人落实安置补偿，存在法律纠纷。二是拟出让地块规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。“七通”是现代化城市必须具备的条件，是建设优美环境的基础，是城市开发建设的重要内容和城市建设赖以迅速发展的先决条件。七通一平是指基本建设中前期工作的通给水、通排水、通电、通讯、通路、通燃气、通热力（七通）以及场地平整（一平）的基础建设。被申请人在未达到七通一平、未达到动工开发的情况下作出将国有建设用地使用权出让给第三人使用的批复，作出内容违反法律规定。

综上，申请人认为被申请人作出的《将国有建设用地使用权出让给xx市某有限公司使用的批复》程序和实体均违法，对申请人将造成严重的利益侵害。现依据《中华人民共和国行政复议法》及相关规定申请撤销被申请人作出的招政土〔2019〕28号批复。

被申请人称：一、该批复并不违反法律的有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号）及招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》等有关法律法规的规定，涉案的土地已经经过xx市国土资源局（现称xx市自然资源和规划局）于2019年2月5日至2019年2月15日在网上公开挂牌出让，第三人竞得了涉案土地的建设用地使用权，并且与出让人签订了成交确认书，该涉案的土地的征收亦取得了山东省人民政府的批准，所有的报批手续完备，材料齐全。为此，被申请人作出的《关于将国有建设用地使用权出让给泉兴置业有限公司使用的批复》并不违反法律的有关规定。该批复有《对xx市国土资源局2019年第一批次网上挂牌出让国有土地使用权的批复》、国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书、招拍挂成本费用表（2018）50号、山东省人民政府建设用地批件、山东省工程建设项目审批制度改革工作任务分解表、整（旧）村改造项目建设审批表、xx市房地产开发建设项目建设条件意见书、城市批次建设用地方案以及烟台市国土资源局网上交易系统截图等材料为证。

二、该批复当中所涉及的国有土地使用权征地程序合法。在拟做出征地决定之后，被申请人即按照有关法律法规的规定，发出了xx市人民政府拟征收土地公告，将拟征收土地的位置、范围、权属、用途、补偿标准等予以公告发布，并将xx市国土资源局关于泉山街道汤前村委拟征收土地补偿安置方案也予以公告发布，有公告送达回证为证，为此，被申请人所做出的批复程序合法。

综上所述，被申请人认为，被申请人所做出的上述批复并不违反法律规定且程序合法，为此，请依法予以维持，驳回被被申请人的诉请。

第三人：未提出任何答辩意见。

经审理查明：申请人宅基地位于xx县招城镇汤前村（现xx市泉山街道汤前村），用地面积149．3㎡，建筑面积54．7㎡，用途住宅，土地使用者为申请人，《集体土地建设用地使用证》编号：招集建（91）字第01270290号。

又查明，迎宾路以北、九州路以西地块分为两宗国有建设用地出让，分别为招挂［2019－02］宗地和招挂［2019－03］宗地。招政土〔2019〕28号《关于将国有建设用地使用权出让给xx市某有限公司使用的批复》中所涉宗地为招挂［2019－03］，申请人的宅基地位于招挂［2019－02］宗地，与招挂［2019－03］宗地无关。

本机关认为：本案的焦点问题是申请人是否有权要求撤销招政土〔2019〕28号《关于将国有建设用地使用权出让给xx市某有限公司使用的批复》。经审查，申请人与该批复没有利害关系，依法应予驳回。

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可在接到本决定书之日起十五日内，依法向烟台市中级人民法院提起行政诉讼。

烟台市人民政府

2019年7月31日